一、“十五”期间全市劳动保障事业发展的主要成就
“十五”期间，我市劳动保障事业取得了很大成就，各项主要目标任务圆满完成。
1、就业规模显著扩大，就业结构日趋优化，市场导向的就业机制初步建立。“十五”时期是我市就业工作快速发展的时期，从中央到地方，各级党委和政府高度重视就业工作，制定实施了积极的就业政策，建立健全了就业再就业工作领导责任体系、扶持政策体系和就业服务体系，保持了就业局势的稳定。预计到2005年底，全市就业总量达到223.27万人。这一时期，我们在解决以下三大难题方面，向前迈出了具有决定意义的一步：一是较好地解决了国有企业改革、改制过程中，大量下岗失业人员的再就业问题。五年中，全市共筹集使用国有企业下岗职工再就业资金12717万元，通过多种途径，使6万多名下岗失业人员实现了就业和再就业。二是较好地实现了就业方式和就业观念的转变，彻底改变了城镇就业靠国有经济“单打一”的被动局面，民营经济、灵活就业逐渐成为城镇就业的主体。三是加快了农村剩余劳动力转移和输出就业的步伐，为解决农村就业问题创造了良好的条件。“十五”期间，全市农村剩余劳动力转移就业逐年增加，到“十五”期末，全市农村劳动力转移和输出人数达到83万人，是2000年的2倍，年劳务总收入55亿元。通过劳务输出，缓解了农民就业问题，增加了农民收入。
经过“十五”的磨合，人们的就业观念发生了重大变化，社区就业、灵活就业、自主就业等多种就业方式逐渐被人们接受，“劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业”的市场就业机制初步确立。
2、两个确保得到巩固，社会保障的“稳定器”作用得到充分显现。全市共筹集使用国有企业下岗职工基本生活费25917万元，使国有企业下岗职工基本生活得到保障；向上级财政争取企业基本养老保险补缺资金62601万元，实现了对企业离退休人员养老金的按时足额发放。两个确保的成功实施，维护了社会稳定，改善了职工生活，拉动了内需，促进了经济增长。
3、职业培训取得明显成效。实施了“国家高技能人才培训工程”和“阳光工程培训计划”，我市城镇下岗失业人员培训、劳动力预备人员培训和农村转移劳动力就业培训等多项培训均取得显著成效：一是技工学校规模得到巩固，毕业生就业率明显提高。“十五”期间，全市拥有各类技工学校8个，年均招生 0.45万人，毕业生就业率达到96%左右；二是百万培训计划顺利完成。通过各种渠道，每年培训人员35万人，有效地提高了劳动者的技术技能。全市高技能人才占技能劳动者的比重由“九五”末期的3.5%提高到“十五”末期的4%；三是职业资格证书制度不断完善，职业技能鉴定工作得到加强，鉴定发证人数进一步增加。2001年到2005年底，全市鉴定发证人数达到3万人。
4、与经济发展水平相适应的社会保障体系框架基本确立。城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五大险种全面启动实施，各项社保制度逐步完善，运行平稳。到2005年底，全市参加企业基本养老保险人数达到21.3万人，国有企业职工基本参保，城镇集体经济单位、私营、三资、外资单位和个体工商户及灵活就业人员参保人数也在逐年递增；机关事业单位养老保险参保人数达9.33万人；参加医疗保险的人数26万人，比 “九五”期末增加了11.9万人，年均增加2.8万人，是五大险种中扩面最快的一种；失业保险参保人数19.4万人，年均递增4%；工伤、生育保险，从2004 年7月1日全面启动，参保人数分别达到6万人、16万人。
5、市场化的劳动关系调整机制逐渐形成，职工工资稳步提高。一是劳动合同制度普遍建立，城镇企业职工劳动合同签订率达78%以上，劳动合同已成为新时期建立劳资关系的主要手段。二是适应市场经济发展要求，建立了由政府部门、工会组织、企业协会参加的劳动关系三方协调机制，为妥善处理劳资纠纷开辟了新的渠道。三是企业工资收入分配改革取得明显成效，形成了以工资指导线、最低工资制度、劳动力市场工资指导价位、经营者年薪制试点等为主要内容的工资收入分配调控体系，有效地维护了劳动者权益，提高了工资水平，全市职工年人均工资年均增长9.5%。
6、劳动保障法制建设取得突破性进展。一是法律、法规体系日趋完善。“十五”期间，国务院修改颁布了《禁止使用童工规定》、《工伤保险条例》、《劳动保障监察条例》，劳动保障部制定出台了《工伤认定办法》、《最低工资规定》、《集体合同规定》、《企业年金试行办法》等14个部颁规章，省里出台了《湖南省劳动合同规定》、《湖南省城镇职工生育保险办法》和《湖南省工资支付监督管理办法》等7部政府规章，我市也陆续出台配套的政策和办法，进一步完善了我市劳动保障法律、法规和政策体系，为依法行政提供了法律政策支持。二是维护劳动者合法权益工作取得成效。“十五”期间，全市劳动保障监察机构共查处各类违法案件1650件，责令用人单位为5.5万名劳动者补签了劳动合同；责令用人单位缴纳各项社会保险费38000万元；特别是从2003年开始的在全市范围内开展的追讨农民工工资执法大检查，取得了显著成绩，追讨农民工工资达4000万元，较好地遏制了拖欠农民工工资的势头，切实维护了弱势群体的利益。
7、劳动保障能力建设得到加强。一是就业服务和社会保险经办机构建设得到加强。按照“人员、机构、经费、工作、场地、制度”六到位的要求，全市19个街道、128个乡镇均已成立了劳动保障服务站，89个社区建立了劳动保障服务中心，农村乡镇劳动保障服务机构进一步健全。二是劳动力市场建设大力推进。除安化、沅江尚在建设中外，市本级和其他区县均建成了标准较高的劳动力市场，配备了现代化设备，实现了市、区县（市）、街道（乡镇）、社区劳动力市场信息共享，公共就业服务机构在促进就业中发挥了主渠道作用。三是金保工程建设取得明显成效。到2005年，全市养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险的软件相继开发和应用，建立了职工社会保险资源数据库，并做好了异地备份；市、县、乡三级联网；医疗保险实现了经办机构与定点医院、药店的联网并能及时反馈医保信息；建立了劳动保障公众服务网、劳动就业服务网和社会保险服务网三个网页，为提高劳动保障服务水平打下了基础。
二、“十一五”时期面临的机遇和挑战
1、各级党委和政府高度重视，劳动保障工作的地位日益突出。就业是民生之本，保障是安邦之策，劳动保障工作关乎广大人民的切身利益，是维护社会稳定，促进经济发展的重要基础，劳动保障工作已经成为经济社会发展宏观调控的重要目标，纳入了党政工作目标考核的重要内容。劳动保障工作经过“十五”期间的大力发展，目前已初步形成了全党动手、各方参与、齐抓共管的工作格局，这是劳动保障工作持续发展的根本保证。
2、国民经济快速发展，为劳动保障事业的发展提供了经济基础。发展经济是搞好各项工作的基础条件，对劳动保障工作尤其如此。“十一五”期间，在国家实施中部崛起的战略思想指导下，我市国民经济将继续保持高速发展势头，国内生产总值年均增长速度将达到12%，经济对就业的拉动作用将更加增强，经济发展能有效带动就业增长，为全市劳动保障事业的快速发展打下坚实的基础。
3、劳动保障工作基础扎实，为实现劳动保障事业可持续发展提供了内在动力。通过“十五”期间的探索和实践，劳动保障部门积累了处理复杂矛盾的经验，探索了解决体制转轨造成的历史遗留问题的办法。对在市场经济条件下，劳动保障制度设计的方向、政策调控的取向、事业发展的趋向有了相对清晰的认识和把握。积极的就业政策初步形成，适合经济发展的社保体系框架基本建立，新型劳动关系逐步规范，劳动保障的机构和队伍全面加强，劳动力市场和 “金保工程”等基础建设取得了阶段性成果。所有这些，都将成为“十一五”时期全市劳动保障事业持续、健康发展的有利条件。
“十一五”时期，我市劳动保障事业的发展将面临许多困难和问题，主要表现在：
1、就业形势严峻。“十一五”期间，我市劳动力供求总量矛盾仍十分突出。从总量上看，我市城乡新生劳动力升至峰值，加上城镇下岗失业人员的存量，每年城镇需要安排就业人数达3.2万人。从结构上看，一方面，传统行业出现大批下岗失业人员；另一方面，新兴产业、行业和技术性职业所需素质较高的人员又供不应求。从城乡情况看，我市现有农村富余劳动力130万人，农村劳动力向非农产业转移的规模迅速扩大，使就业和再就业的压力进一步加大。
2、社会保障制度仍不完善，保障能力弱的问题相当突出。一是社会保险统筹层次低，没有实现省级统筹，从而出现基金调剂能力差，社会保险关系在地区之间转移困难。二是养老保险待遇政策不很科学、合理，缴费基数和待遇水平联系不紧密，缺乏激励机制和约束作用。三是养老保险资金缺口大，个人帐户空帐运行现象严重。“十一五”期间，全市企业职工养老保险资金缺口每年约3亿元，要做实职工个人帐户，每年还需资金1.2亿多元。四是困难企业职工难以纳入医疗保险，医疗卫生体制和药品流通体制改革相对滞后，参保职工个人负担偏重。五是社会保险覆盖面有待扩大。社会保险以固定就业的城镇国企职工为主体，已越来越不适应就业方式和所有制结构多元化的要求。据调查，目前我市私营企业职工参保率仅12%，个体工商户从业人员参保率为6%，扩面参保的潜力还很大。
3、劳动关系协调任务艰巨。“十一五”期间是经济发展的“黄金期”，也将是各种社会矛盾的集中凸显期。随着企业改革和利益调整的力度加大，劳资矛盾将更加突出，劳动关系更趋复杂。在劳资关系中，资本更受亲睐，劳动相对处于弱势，违反劳动保障法律法规，侵害劳动者合法权益的现象比较严重。劳动保障领域维护社会稳定，保持社会和谐的任务十分艰巨。
三、“十一五”规划的指导思想、奋斗目标和主要任务
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以全面建设小康社会、和谐社会为目标，加快全市劳动保障事业全面、协调、可持续发展。坚持“以人为本”，实施积极的劳动就业政策，不断扩大就业，减少失业，促进经济增长与就业增长的协调发展；加快劳动保障法制建设，切实维护劳动者合法权益。为实现“城乡就业比较充分，分配格局比较合理，人人享有社会保障，管理服务规范高效”的和谐社会目标而努力。
（二）主要目标
1、努力扩大城乡就业规模，切实降低城镇失业率。为切实解决就业难题，根据国民经济发展状况和我市就业形势，“十一五”期间，全市每年新增城镇就业3.2万人，城镇登记失业率控制在5%以内，转移农村剩余劳动力巩固在年均90万人以上。
2、完善与经济发展水平相适应的社会保障制度。按照资金来源多渠道、保障制度规范化、保障方式多层次、权利义务相对应、管理服务社会化的原则，建立起适应社会主义市场经济体制要求，适应经济社会发展水平，适应城镇各类职工和个体劳动者的多支柱、广覆盖的社会保障制度。各项社会保险的发展目标如下：
企业养老保险。新增参保人员5万人以上，年均扩面1万人，全市企业职工参保人数由“十五”期末的21.3万人，增加到26万人以上，基金征缴率稳定在96%左右。
机关事业单位养老保险。机关事业单位职工养老保险覆盖率由2005年的 87%扩大到2010年的98%，基金收缴率由95%增长到99%。
失业保险。新增失业保险参保人数4万人，年均扩面0.8万人，至“十一五”期末，失业保险参保人数扩大到23.3万人，失业保险基金征缴率达到95% 左右。
医疗保险。新增医疗保险参保人数5.5万人，年均扩面1.1万人，到“十一五”期末，全市医疗保险参保人数扩大到30万人，比“十五”期末增长22.4%；
工伤保险。新增工伤保险参保人数10万人，年均扩面2万人，到“十一五”期末达到16万人。
生育保险。新增生育保险参保人数4万人，年均均扩面分别为0.8万人，到 “十一五”期末生育保险参保人数达到20万人。
3、加大培训力度，努力提高劳动者的技术技能素质，满足经济发展对技能劳动者的要求。继续执行百万培训计划、阳光工程培训计划，每年培训各类人员7万人，培训学员的就业率达到70%以上。
4、依法促进劳动关系和谐发展，维护社会稳定。一是健全以劳动合同制度和集体协商、集体合同制度为主要方式的劳动关系自我协调机制，在企业普遍推行集体协商机制，努力扩大集体合同覆盖范围；各类用人单位劳动合同签订率达到90%以上。二是完善具有中国特色的劳动关系三方协商机制、组织体系、职责任务和工作机制，充分发挥协调劳动关系的职能作用。三是改革劳动争议处理体制，强化劳动争议调解工作，完善劳动争议仲裁程序，不断提高仲裁水平，力争仲裁立案率达100%，结案率在95%以上；四是建立企业自主分配机制，完善企业工资宏观调控体系，进一步加强政府在企业工资收入分配方面的规范、监督、指导和调节作用，形成良好的分配秩序和合理的分配关系，确保企业职工的工资水平逐年上涨。“十一五”期间，全市企业职工的实际工资年均增长6.5% 左右。
5、大力推进法制建设，不断提高依法行政水平。按照到2010年形成中国特色社会主义法律体系的要求，进一步完善劳动保障法律法规在本地贯彻实施的办法，提高全市劳动保障部门的依法行政水平，确保劳动保障法律法规的贯彻实施。
四、主要政策和保障措施
（一）实施积极的就业政策，大力促进就业和再就业
“十一五”期间，我市处于新生劳动力就业高峰、国企改革职工安置攻坚和大量富余农村劳动力转移就业的关键阶段，劳动力供求及结构性矛盾十分突出，面临严峻的就业形势。因此，必须实施更加积极的就业政策，加快健全市场导向的就业机制。
1、体现就业优先的原则。我市工业经济基础薄弱，就业压力巨大的形势，应将就业优先纳入国民经济和社会发展的战略目标，充分体现就业优先的原则。做到：劳动力市场发育优先于其他要素市场，劳动者利益优先于资本利益，降低失业率调控政策优先于反通货膨胀政策，增加就业和完善社会保障制度的支出成本优先于其他财政支出成本。
2、调整经济结构。通过大力招商引资，完成国企改革，实施工业强市，发展第三产业，发展非公用制经济，调整所有制结构，开拓新市场，促进和带动就业增长。
3、有效控制失业。从保持就业局势稳定出发，以控制失业率为目标，结合扩大就业的政策措施，运用法律、经济和行政手段对城镇失业的源头进行调控，把失业造成的影响控制在最低限度。一是规范企业破产和改制，尽量盘活现有资产存量，鼓励企业最大限度地吸纳原企业的职工和妥善安置富余人员。二是企业裁员必须按照规定的程序进行，控制裁员的比例，对被裁减的人员按规定给付经济补偿金。三是落实再就业优惠政策，有效提高下岗失业人员的再就业能力，帮助再就业困难群体实现再就业。四是完善失业统计报告制度，建立失业监控预警制度。
4、发展劳务经济。一是加强就业法规制度建设，消除城乡就业歧视的规定，实现城乡就业一体化。二是建立联通城乡、覆盖城市社区的劳动力市场信息网络。三是发展公办、民办就业服务机构，形成公平竞争、共同发展的局面，从体制和机制上提高就业服务水平和质量。四是大力开展劳务输出，进一步做大做强劳务经济品牌。
5、努力提高劳动者就业技能。整合职业技术教育资源，提升各类职业教育机构的办学能力和水平，建立和完善以经济社会发展和劳动者就业需求为导向，以提升就业能力、工作能力、职业转换能力和创新能力为目标，调整教学内容，优化教学模式，实行“挂钩式”培训和“订单式”培训。
6、完善劳动预备制度和就业准入制度。坚持“先培训、后就业，先培训、后上岗”的原则，逐步在技术性强和涉及人民生命财产安全以及消费者利益的职业（工种）中建立起素质门槛，促进劳动预备制度的全面实施。改进劳动预备制培训办法，形成多形式、全方位的灵活培训机制，吸引和鼓励城乡不能继续升学的初、高中毕业生尤其是贫困毕业生参加劳动预备制培训，增强新生劳动力的就业竞争能力和就业质量。按照国家有关法律法规的规定，加大对用人单位执行就业准入政策情况的检查执法力度，严格实行就业准入。
（二）建立完善的社会保障体系
“十一五”时期，我市的社会保障体系将更趋完善，覆盖面更全面，确实做到资金来源多元化，计发待遇合理化，管理法制化，服务社会化和政策规范统一化。
1、扩大社会保险的覆盖面，切实维护职工的合法权益，努力实现应保尽保。一是企业养老保险，在目前国有企业职工全部参保的基础上，覆盖到所有的集体企业、三资企业、私营企业、城镇个体工商户和灵活就业人员。二是机关事业单位的养老保险在全市实现全员参保，将机关和全额拨款事业单位全体工作人员纳入机关事业单位基本养老保险制度范畴，并逐步将机关事业单位纳入统一的养老保险制度，实现社会保险的统一管理。三是失业保险的覆盖面扩大到实行公务员管理的事业单位、国有农场、有雇工的城镇个体工商户和党政机关工勤人员。四是按照“三步走”的战略，稳步扩大基本医疗保险覆盖面，并同步推进生育保险：第一步，做好城镇职工的参保工作，重点研究解决困难、破产、改制企业职工及退休人员的医疗保障问题；第二步，把医疗保险覆盖面扩大到城镇所有从业人员，重点解决混合所有制企业，非公有制经济组织从业人员、个体工商户、灵活就业人员和进城务工农民参加医疗保险问题；第三步，将医疗保险向社会其他人员拓展，逐步健全与小康社会相适应的医疗保障体系。
2、改革社保基金征缴办法，实行“五险合一”的统一征缴模式，按照统一参保、统一征缴、统一管理，分别确定费率、分别建立基金帐、分别支付待遇的“三统三分”的方式进行管理，建立完善社会保险服务大厅，实行一条龙服务。强化社会保险基金征缴，实现依法征收，应收尽收。在全面落实企业和个人社会保险责任的基础上，按统筹层次，明确各级财政对各项社会保险基金平衡的兜底责任，进一步调整财政支出结构，加大地方财政对社会保障的资金支付力度。同时，尽力争取上级财政对我市社会保障资金的支持，形成我市社会保障资金来源多元化的机制。
3、健全社会保障基金监督管理制度。对社会保障基金预决算、基金征缴、支出、结余和管理运营的各环节建立监督制度。完善社会保障监督委员会工作机制，依法加强社会保障政策执行和基金管理情况的社会监督。充分发挥监督委员会协调作用，使行政监督、专门监督、社会监督和内部监督按照各自职责各显其能而又协调统一，整合监管资源，形成健全完善、功能强大、监管有力的社会保障监督体系。建立社会保险基金分析和评估两大监督指标体系，为社会保障基金监督确立量化标准。建立和完善现场监督、非现场监督、基金管理风险评估和社会保障反欺诈四大工作体系，提高监管能力。
4、进一步完善我市社会保障制度，形成健全的社会保障体系。根据国家的统一布置和安排，逐步作实企业基本养老保险个人帐户。通过政策的支持，尽快建立企业年金制，完善基本养老金的计发办法，鼓励多工作多缴费。到2010 年，形成我市基本养老保险、企业年金、个人储蓄保险相结合的多层次养老保险体系，有效分解老龄化的风险与压力。推进机关事业养老保险制度改革，逐步实现与企业职工基本养老保险制度的衔接。在统一的医疗保险制度框架下，通过探索多种保险方式，不断完善基本医疗保障制度、保障方式、运行机制和管理办法。建立健全工伤保险、生育保险的政策标准体系和制度，保持保险基金收入与支出的基本平衡。
（三）完善企业劳动关系收入分配制度改革
建立健全与市场经济体制下的现代企业制度要求相适应的劳动关系调整机制和工资宏观调控体系。
1、建立行之有效的劳动工资协调、制衡机制。在现有劳动关系三方协调机制的基础上，进一步完善协商代表、协商议题、协商形式和协商结果，讲求实效性，避免有形无实的现象，使政府的劳动行政部门、工会组织、企业组织组成的三方协调机制作为调整劳动关系的基础格局和主要运行机制。同时加快推进三方机制向县（区）一级延伸，探索在农村中心乡镇和城市街道、社区一级进行三方协商机制的建立，支持基层由劳动保障服务站（所）牵头，组织由工会（职工代表）、企业等组成的三方协商机制，发挥基层三方机制的作用，将劳资纠纷化解在基层。
2、大力推动集体合同和劳动合同制度。集体协商和集体合同是实现劳动关系双方充分合作，保证劳动关系稳定运行的基本制度之一，也是调整劳动关系的主要方式之一。劳动保障部门要积极推动工资集体谈判制度，保障劳动关系双方的合法权益，促进劳动关系的和谐稳定。劳动合同制度是用人单位与职工建立劳动关系的基本法律制度，是劳动关系调整工作的基础，继续指导各类用人单位健全劳动合同制度，加强劳动合同管理，规范劳动合同订立、变更、终止、解除行为。大力加强劳动合同制度执行的监督检查，重点推进非公有制企业、国有改制重组企业和建筑业企业劳动合同制，提高农民工的劳动合同签订率。
3、积极建立企业劳动保障诚信制度，建立企业劳动执法档案，将劳动用工和支付职工工资、社会保险情况作为评价企业诚信等级的主要依据之一。在农民工工资支付问题突出的行业建立工资支付保障金制度，探索建立企业信用监督和失信惩戒机制。
4、完善符合现代企业制度的工资宏观调控制系，扩大调控范围。主要完善以工资指导线制度、劳动力市场指导价位和人工成本预警预测制度，扩大宏观调控范围，将宏观调控政策覆盖到包括私营企业在内的所有各类用人单位。加强与各行业管理部门的配合，认真开展劳动定额定员标准的制订工作，指导和促进用人单位按照国家和行业标准制订和完善企业内部劳动规章，逐步完善企业职工福利、女职工、未成年工权益保护等方面的政策。
5、高度重视劳动争议仲裁和执法监察工作。加强劳动争议仲裁机构实体化建设，争取提升监察执法机构级别和增加人员编制，加大经费支持力度和基础设施建设，提高劳动争议仲裁的处理能力和劳动保障监察执法水平。
（四）加强基础和能力建设
1、大力开展劳动法律保障政策宣传。以《劳动法》、《劳动保障监察条例》和《社会保险征缴条例》为重点，结合“十一五”时期国家、省修改和出台的各项劳动保障法律法规，大力开展法律宣传，在全市建立开展遵守劳动保障法律法规“宣传日”制度，酿造用人单位和劳动者自觉学法、懂法、守法的良好氛围。
2、加强就业公共服务体系和社会保险经办机构建设，不断提高服务质量。进一步健全就业服务体系，加强劳动力市场建设，完善公共就业服务制度，大力推进公共就业服务的专业化、制度化和社会化，实现全市所有街道社区劳动保障工作机构、人员、经费、场地、制度、工作落实到位，明确工作范围，规范制度建设，统一工作标准，充分发挥作用。充分利用现有资源，拓展服务功能，改进服务方式，推行个性服务、贴心服务和诚信服务。大力推广劳务派遣、就业基地、就业培训和社区组织的就业模式，增强灵活就业的稳定性。进一步加强社会保险经办机构建设，不断提高工作人员的政策水平和业务能力，完善管理制度，规范工作流程。加强对各项社保基金收入和支出的动态监控和预测分析，健全监管手段，建立起覆盖全市的经办机构、用人单位、社区、银行等部门的服务网络体系。
3、加强劳动保障系统机构和干部队伍能力建设，为我市劳动保障事业的顺利发展提供组织保证。积极建立完善与事业发展相适应的组织机构，建立职责明确、上下对口、关系顺畅、运作协调的组织体系，特别加强劳动保障监察、信访、仲裁的组织机构和队伍建设，提高机构层次，明确人员待遇。深入开展劳动保障工作人员的业务培训，建立定期培训制度，不断改善劳动保障系统干部队伍的专业知识结构，努力提高干部队伍的政治素质和业务能力，强化廉政意识和服务意识。
4、加快劳动保障信息化建设。在完成我市信息网建设一期工程的基础上， “十一五”时期要进一步加大投入，健全完善网络体系，建立完善与规范的业务管理体系和社会服务体系，实现网络互联、信息共享，为社会保险、就业服务和培训等业务工作提供便捷、优质服务。
益阳市劳动和社会保障局
（核稿人：市发展和改革委员会 刘波涌）
